11.19.2017

الاعتداء المادي في القانون الإداري

الاعتداء المادي في القانون الإداري







اعتداء مادي في قانون اداري

trespass in administrative law - voie de fait dans le droit administratif

 الاعتداء المادي في القانون الإداري

الاعتداء المادي في القانون الإداري

محمد يوسف الحسين





أولاً - مفهوم النظرية Notion de la théorie:

لقد ولدت هذه النظرية من رحم لاتيني نتيجة تلقيح الآراء الفقهية والقضائية المتعاقبة وتكاملها، لكنها بقيت  تصورات واجتهادات ودلالات لفظية متنوعة حتى أن تم اعتمادها من قبل القضاء الفرنسي بعد ولادة محكمة التنازع الفرنسية عام 1872.

لكن ومهما يكن من أمر هذه النظرية فلابد من تحديد ماهيتها وتأطير مفهومها، وذلك لما يترتب عليها من آثار؛ ولاسيما تحديد الجهة القضائية المختصة بفض النـزاع، والقواعد القانونية التي تحكمها، واختصاصات القضاء بشأنها.

وقد عرفت هذه النظرية تطورات وألفاظاً متداخلة من قبل الفقهاء كنظرية الانعدام والغصب، والاعتداء المادي، لكن بالنتيجة انقسم الفقه إلى قسمين، منهم من يرى أن نظرية الاعتداء المادي هي نظرية مستقلة، وتشكل ركناً أساسياً في قواعد القانون الإداري، وينجم عنها آثارٌ مهمة خاصة من حيث الاختصاص، في حين يرى الفريق الآخر من الفقهاء أن هذه النظرية غير مستقلة بذاتها، ويمكن الاستغناء عنها، وذلك من خلال دمجها مع النظريات الأخرى (كنظرية غصب السلطة، انعدام القرار الإداري، الخطأ الشخصي، الاستيلاء). بيد هذه النظرية - على الرغم من الانتقادات الموجهة إليها - بقيت موجودة لها طبيعتها الخاصة. علماً أن أول من دافع عنها، وأكَّد استقلاليتها هو الفقيه لافريير عندما كان مفوضاً للحكومة في قضية:Laumonier- Carriod حيث أوضح بتقريره المقدم أمام محكمة التنازع في 5/5/1887 «أن الخطأ الفاحش والاغتصاب الواضح، والاعتداء دون حق على الحقوق الفردية يجرد القرار من كل صفة إدارية، ويهبط به إلى درجة الاعتداء المادي». وهكذا يلاحظ أن لافريير قد ربط نظرية الاعتداء المادي بانعدام القرار الإداري. ويذهب فريق من الفقهاء إلى أن «وجود عمل من أعمال الغصب إذا قامت الإدارة بعمل مادي غير مشروع يتضمن اعتداء جسيماً على حق الملكية، أو على حرية من الحريات العامة». وهكذا يُلاحظ أن هذا التعريف يُغفل ناحية مهمة جداً هي الجانب التنفيذي الذي يٌعدّ ركناً أساسياً في نظرية الاعتداء المادي في حين يؤكد قسم من الفقهاء مباشرة الإدارة العمل التنفيذي بوصفه شرطاً رئيساً لوجود الاعتداء المادي؛ لأن القرار المعدوم لا يؤدي بالنتيجة إلى نعت القرار الإداري بأنه اعتداء مادي Voie de fait.

وأخيراً يلاحظ أن حكم محكمة القاهرة الابتدائية الصادر في 15/12/1959 قد أعطى تعريفاً جامعاً متكاملاً إذ أكد أن «الاعتداء المادي هو ارتكاب جهة الإدارة لخطأ جسيم أثناء قيامها بعمل مادي يتضمن اعتداء على حرية فردية، أو على مال مملوك لأحد الأفراد، وعلى ذلك فإذا حاولت جهة الإدارة تنفيذ قرار معدوم فإنها ترتكب ما يسمى بالاعتداء المادي». لكن - ومن أجل أن تُفهم هذه النظرية على نحو علمي - لابد من تسليط الضوء على أركانها.

ثانياً - عناصر الاعتداء المادي:

يمكن تحديد هذه العناصر من خلال التعريف الذي سبق ذكره على النحو الآتي:

¦ أن يكون فعلاً مادياً.

¦ أن يكون تنفيذياً.

¦ أن يقوم على خطأ جسيم.

¦ أن يُعتدى على حرية الفرد وماله.

1- فيما يخصّ الفعل المادي: بداية لابد من التشديد على أن الفعل المادي ليس عملاً قانونياً، كالقرار الإداري أو العقد الإداري، بل هو عمل إجرائي يسبق التصرف القانوني كالإجراءات التمهيدية والتحضيرية لاتخاذ القرار الإداري والتي لا ترقى إلى مستوى القرار الإداري، أو عندما يشوب القرار الإداري عيب جسيم ينال من طبيعته الإدارية، وينحدر به إلى مستوى القرار المعدوم. وهكذا يمكن القول إن القرار الإداري يستند إلى أفعال مادية سابقة لاتخاذه، أو في حال كان تصرف الإدارة لا يستند إلى مسوّغ قانوني عندها يولد القرار معدوماً لا يرتب أي أثر قانوني. علماً أن وجود القرار المعدوم لا يعدّ فعلاً مادياً إلاَّ إذا وضع موضع التنفيذ، لذا ومن هذا المنطلق يستخلص أن الاعتداء المادي يمكن أن يكون بالعيب الجسيم في القرار الإداري غير المشروع، أو أن يكون القرار الإداري المتخذ مشروعاً، لكن عملية تنفيذه كانت في غير محلها القانوني، في هذه الحالة تخضع هذه الأفعال لرقابة القضاء العادي.

2- تنفيذ القرار المعدوم: إن القرار المعدوم لا يعدّ بحد ذاته اعتداء مادياً، بل لابد من تنفيذ هذا القرار المعدوم تنفيذاً مادياً يرتب ضرراً مادياً على الأفراد بوصفه شرطاً رئيساً لترتيب الاعتداء المادي. وهذا يعني أن بقاء القرار المعدوم في حالة كمون دون أن يكون له مساس بحقوق الأفراد لا يعدّ اعتداء مادياً، بل لابد أن ينتقل حراك هذا النشاط غير المشروع الذي يفتقر إلى سند قانوني؛ إلى مدارٍ حركي يرتب آثاراً ضارة بحق الأفراد. وقد أكد هذا الشرط القضاء الفرنسي والمصري والسوري، وأصرَّ على وجود ضرر مادي ناجم عن القرار المعدوم لترتيب الاعتداء المادي.

3- الخطأ الجسيم: يعدّ هذا العنصر مهماً جداً لكونه يضع حداً بين عيوب عدم الشرعية البسيطة التي تُعيب القرار الإداري وتؤدي إلى بطلانه؛ وبين الخطأ الجسيم الذي ينال من شرعية القرار الإداري، ويجرده من كل علاقة تربطه بالوظيفة الإدارية أو القانون، وبالتالي يفتقر هذا القرار إلى مضمونه الإداري، وينزل إلى مجرد عمل شخصي يعدّ اعتداء مادياً. ويمكن أن تلحظ هذه الحالة من خلال التصرفات التي يقوم بها الفرد العادي الذي لا صفة وظيفية له بدلاً من الإدارة، أو من خلال الاعتداء على الاختصاص، كصدور قرار من سلطة غير مختصة، أو من خلال تجاهل جميع الشكليات أو الإجراءات التي يتطلبها القانون وتجاوزها. إن مثل هذه التصرفات يعدّ فعلاً مادياً يستوجب التعويض، ويُعطي القضاء العادي حق الفصل في هذه النزاعات وإزالة جميع الآثار الناجمة عنه.





وهكذا يستنتج أن المخالفات البسيطة -سواء تعلقت بالقرار ذاته أم بتنفيذه- لا تعدّ حالة اعتداء مادي، بل لابد أن يكون هذا الخطأ جسيماً يجرد القرار من طبيعته الإدارية، ويجعله خارج حدود اختصاص القضاء الإداري. وهذا ما ذهب إليه القضاء الفرنسي والمصري إذ ذهبت محكمة القاهرة الابتدائية في 26/1/1958 إلى أنه «ينبغي لكي يُعدّ الأمر الإداري غصباً أو عدواناً أو عقبة مادية أن يكون بطلانه جسيماً صارخاً ظاهراً؛ بما لا يدع مجالاً للشك في أنه لا يمت للمشروعية بسبب، ولا يمكن إسناده إلى نص قانوني».

4- الاعتداء الجسيم على حقوق الملكية الخاصة أو الحريات العامة للأفراد: صحيح أنه - ومن حيث المبدأ - قد أعطى القانون الحق للإدارة بالمساس في الملكيات والحريات الخاصة؛ وذلك من أجل تحقيق المصلحة العامة. لكنه وفي جميع الأحوال لم يدع استخدام هذه السلطة خاضعة لمزاجية الإدارة وتقديراتها الاعتباطية. بل على العكس من ذلك عمد إلى تأطير هذا الحق بالتزام الإدارة قواعد شكلية وإجرائية دقيقة عند اتخاذها أي قرار يمس هذه الحقوق، وفي حال عدم احترام هذه الشروط القانونية ينقلب عملها إلى اعتداءٍ ماديٍ يعطي الحق للقضاء العادي ببسط رقابته عليه؛ لأن عدم احترام هذه الشروط يعدّ حالة اعتداءٍ مادي، ويجعل من فعل الإدارة تصرفاً معدوما. بيد أنه ومنذ الربع الأخير من القرن التاسع عشر كان للقضاء العادي في فرنسا رأي آخر إذ إنه مدَّ رقابة القضاء العادي على القرارات التي تصدر عن جهة غير ذات اختصاص في إصدار القرارات الإدارية؛ لأن هذه القرارات تعدّ بحكم العدم، أمَّا في حال اتخاذ القرار من قبل جهة تختص بإصدار  قرارات كهذه، لكنها تعسفت في استعمال الحق، في هذه الحالة يعدّ هذا القرار مشوباً بالبطلان، ويخرج عن رقابة القضاء العادي لكونه لا يصل إلى درجة الاعتداء المادي، بل ينعقد الاختصاص بالرقابة على قرارات كهذه للقضاء الإداري لتقدير مشروعيتها أو عدمها. أما رأي مجلس الدولة الفرنسي من مسألة الاعتداء على الملكيات الخاصة والحريات العامة للأفراد؛ فقد كان على خلاف ذلك، حيث إنه قد عدّ أن القرارات الصادرة عن الإدارة، والتي تمس بحرية التجارة، أو حق الملكية، أو الحرية الشخصية - وعلى الرغم من أنها تفتقر إلى السند القانوني - لا تعدّ حالة الاعتداء المادي، بل عدّها باطلة لتجاوز السلطة.

أما محكمة التنازع الفرنسية: فقد أخذت برأي القضاء العادي بداية الأمر؛ إذ إنها عدّت كل قرار إداري يفتقر إلى سنده القانوني أو مسوّغ لاتخاذه حالة انعدام ليس له صفة القرار الإداري. بيد أنها حسمت أخيراً رأيها بأن جميع القرارات التي تقع على الملكيات الخاصة أو الحريات العامة يكون المعيار الذي هو عيب عدم المشروعية الجسيم هو الحاسم في عدّ هذه القرارات باطلة أو معدومة؛ وبالتالي يعود الاختصاص بالرقابة إلى القضاء العادي أو القضاء الإداري. فإذا كان معدوماً - أي أن القرار قد اتخذ دون سند قانوني - فإنه يعدّ حالة اعتداء مادي يخضع لرقابة القضاء العادي. أما إذا كان العيب الذي نال من مشروعية القرار الإداري بسيطاً فإنه يقع تحت رقابة القضاء الإداري.

ثالثاً - الاختصاص القضائي في إطار الاعتداء المادي:

لابد من الإشارة أولاً أنه - وفي حال رفع دعوى أمام القضاء العادي فيها مسألة إدارية - يتوجب عليه إحالة هذه المسألة أمام القضاء الإداري والتوقف عن النظر في الدعوى المرفوعة أمامه إلى أن يفصل القاضي الإداري بموضوع المسألة الإدارية أولاً لمعرفة مشروعيتها أو عدمها، ثم يعاد الأمر إلى القضاء العادي لمتابعة نظره في الدعوى في ضوء ما توصل إليه القضاء الإداري. لكن في حالة الاعتداء المادي ينظر القضاء العادي استثناءً في تقدير مشروعية عمل الإدارة، ولا يمنع هذا في حال رفع الدعوى أمام القضاء الإداري من إعطاء الحق للقاضي الإداري في التثبت من وجود الاعتداء المادي، ويعلن بالنتيجة انعدام القرار الإداري لفقدانه ركناً من أركان صحته وانحداره إلى مستوى الفعل المادي، وتقديره أن عمل الإدارة هو في حكم المعدوم لا يرتب أي أثر قانوني، وهكذا يحق لصاحب الحق رفع الدعوى في أي وقت من الأوقات لكون عمل الإدارة لا يتحصن بمدة الطعن بالإلغاء، وهكذا نجد أن كلاً من القضاءين الإداري والعادي يمكن له التثبت من وجود الفعل المادي. بيد أن سلطة القاضي الإداري تتوقف عند الحكم بإعلان انعدام القرار الإداري، في حين يستطيع القاضي العادي الحكم بإزالة جميع الآثار المترتبة على هذا الانعدام؛ إذ يحق له التوجيه بهدم الأعمال التي قامت بها الإدارة على ملك الأفراد، أو برد الحالة إلى ما كانت عليه، أو بطرد الإدارة في حال اعتدائها المادي على ملك الأفراد، أو إخلاء العقار من الاعتداءات المادية التي حصلت. إضافة إلى ذلك يملك القاضي العادي - وفق قواعد القانون الخاص - التعويض عن جميع الأضرار المباشرة وغير المباشرة التي لحقت بالأفراد من جراء فعل الإدارة المادي سواء أكان الضرر ناجماً عن خطأ شخصي أم مرفقي؛ لأن المهم هو حصول الضرر ودفع هذا الضرر بالتعويض المناسب، ولابد أخيراً من القول بأن القاضي العادي يستطيع أن يوجه التهديدات المالية إلى الإدارة في حالات الاعتداء المادي، وهذا الأمر ثابت فقهاً وقضاءً.

رابعاً - سلطة القضاء العادي في مجال الاعتداء المادي:

كما هو معروف، أن مسوّغ وجود الإدارة هو العمل من أجل تحقيق المصلحة العامة، وبالتالي لابد من تسليح الإدارة ببعض الامتيازات من أجل تمكينها من تحقيق هذا الهدف، ومن أهم هذه الامتيازات امتياز اتخاذ القرارات انفرادياً دون حاجة إلى الرجوع إلى القضاء (التنفيذ المباشر) والعمل على التنفيذ الجبري أو القسري، وهذا يعني تنفيذ قراراتها بالقوة. والسؤال الذي يطرح نفسه في هذه الحالة: ما هي الإمكانية التي يتمتع بها الفرد عند شعوره أن الإدارة قد اعتدت على أملاكه وحريته دون وجه قانوني؟

في الواقع يجد الفرد نفسه مضطراً إلى اللجوء إلى القضاء المختص لتطبيق حكم القانون على حالة الاعتداء المادي للإدارة؛ وذلك من خلال رفع دعوى مستعجلة أمام القضاء العادي من أجل صدور حكم بإزالة الضرر عن عاتق الفرد المتضرر من هذا الفعل المادي وتدارك النتائج التي ستحصل نتيجة تعسف الإدارة من دون وجه قانوني بحيث يمتلك القضاء العادي كثيراً من السلطات تجاه هذه الحالات وفق التالي:

1- وقف التنفيذ: يتمتع القضاء العادي بهذا الإجراء في حالة اتخاذ الإدارة إجراءات من قبل الإدارة فيها مخالفة جسيمة وواضحة للقانون تجرِّد العمل الإداري من الطبيعة الإدارية، وتجعل هذه الأعمال أعمالاً استبدادية تنال من الحقوق الشخصية التي صانها الدستور، وله إبطالها بطلاناً مطلقاً؛ إذ يلزم القاضي وبصورة مستعجلة إعلان بطلان هذه الأفعال وإيقاف تنفيذها إعمالاً لحكم القانون؛ لأن هذه الأعمال شابها عيب جسيم أفقدها صفتها الإدارية وتمتعها بالحماية القانونية المقررة.

2- سلطة القاضي العادي في الرد والطرد والإخلاء والنزع: صحيح أن الإدارة تتمتع بالعديد من الامتيازات تجاه الأفراد، لكن هذه الامتيازات يجب أن تستخدم بصورة مشروعة وفق الإجراءات القانونية، أمّا في حال تعسف الإدارة واستخدامها لهذه الامتيازات في الوقت الذي تريده ضاربة عرض الحائط في القواعد القانونية التي تحكم هذه الحالات ومخالفة الإجراءات التي أوجبتها القوانين؛ فيعطى الحق لقاضي الأمور المستعجلة برد الأفراد إلى مساكنهم وطرد الإدارة منها؛ لأن ما اتخذته الإدارة من أفعال لا ترقى إلى مستوى الأعمال الإدارية، بل هي أفعال مادية لها حكم العدم.

3- سلطة القضاء في إجراء الخبرة في إطار الاعتداء المادي: يتمتع القاضي العادي بإجراء خبرة مستعجلة مادام الأمر لا يتعارض ونشاطاً إدارياً والآثار المترتبة عليه، بل بفعل مادي لا يرتب أي أثر قانوني؛ وذلك من أجل تقدير الأضرار التي لحقت بالفرد من جراء اعتداء الإدارة، والتعويض عليه بما يتناسب وحجم الضرر.

4- سلطة القضاء العادي في إلغاء القرارات المعدومة: لكي يكون العمل الإداري قانونياً يجب أن تستمد الإدارة تصرفاتها من القانون، وتحترم توافر شروط صحة العمل وأركانها، أما إذا قامت بنشاط يفتقر إلى طبيعته الإدارية من خلال تعسفها في استعمال الحق كان لابد للقضاء العادي من تقرير أن الفعل الصادر عن الإدارة معدوم، ولم يترتب عليه أي أثر حقوقي. وهكذا نجد أن القضاء العربي العادي - بعد أن كان يقتصر دوره على الحكم في التعويضات للأضرار التي لحقت بالفرد - قد غيَّر نهجه أسوة بمواقف مجلس الدولة الفرنسي، وأصبح ذا اختصاص في إلغاء القرارات المعدومة وجميع الآثار المترتبة عليه.

يمكن أن يستخلص مما سبق: أن القضاءين الإداري والعادي لازالا يتقاسمان النظر في النزاعات المتعلقة بالاعتداء الذي يقع من قبل الإدارة على الحقوق الأساسية للأفراد من دون وجه قانوني. علماً أن المرغوب فيه أن تحلّ هذه المنازعات من قبل قضاء واحد منعاً لتضارب الأحكام وتطبيق نظامين قانونيين مختلفين.

مراجع للاستزادة:

- سليمان الطماوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية (دار الفكر العربي، القاهرة 1966).

- رمزي الشاعر، تدرج البطلان في القرارات الإدارية (دار النهضة العربية، القاهرة 1986).

- Ch. DEBBASCH, Droit administratif, (Paris, Dalloz, 4 éd., 1970).

- A. De LAUBADÈRE. A, Traité de droit administratif, (Paris, 1963).
المصدر: http://arab-ency.com