الرقابة القضائية على سلطات الادارة في مجال الضبط الاداري

مقدمة البحث حول الضبط الإداري

بحث لنيل شهادة الماستر من إعداد الباحث المهدي عملوك

تقوم الدولة بمباشرة وظائفها بواسطة السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية، وذلك في إطار مبدأ الفصل بين السلطات، والذي لم يعد في الوقت الحاضر فصلاً جامداً أو تاماً، بقدر ما هو فصل مرن يقتضي التعاون بين السلطات المذكورة، مع وجود رقابة متبادلة بينها.

وضمن نطاق الوظيفة التي تمارسها السلطة التنفيذية، فإن على الجهة الإدارية القيام بالنشاط الإداري والذي يتمثل عادة بمظهرين:

• أولهما: يتجسد في إشباع حاجات الأفراد العامة، من خلال إنشاء المرافق العامة وإدارتها، سواء تم ذلك النشاط من قبل الجهة الإدارية لوحدها أم بالاشتراك مع الأفراد.
• وثانيهما: يتجلى في تنظيم النشاط الفردي لغرض المحافظة على النظام العام، أو إعادته لنصابه عند اختلاله وذلك ما يعرف بنشاط الضبط الإداري.

وتعد وظيفة الضبط الإداري من الوظائف القديمة، التي تمارسها الجهة الإدارية المختصة، لغرض تحقيق الأمن وإشاعة النظام داخل المجتمع، إذ يترتب على عدم القيام بهذه الوظيفة أن تعم الفوضى والاضطراب بالشكل الذي يؤدي إلى الإخلال بتوازن المجتمع ذاته.

التطور التاريخي والمفهوم العام للضبط الإداري

نشأة وتطور فكرة الضبط الإداري عبر التاريخ

لقد عرفت فكرة الضبط الإداري تطورات كثيرة عبر التاريخ، فمصطلح بوليس مشتق من الكلمة اليونانية (polis) أي المدينة، ويستحضر فكرة وجود نظام يجب إرساؤه أو الحفاظ عليه في المدينة، ثم اندمجت هذه الفكرة بالحكم، لدرجة أنه لم يصبح هناك حد أو فاصل بين الضبط الإداري وبين الحكم، ابتداءً من دويلات المدن في نهاية الملكية المطلقة ومروراً بالعهد الإقطاعي والفكر الكنسي.

وعند قيام الدولة الأوربية الحديثة في نهاية القرن الخامس عشر، ظهر الضبط الإداري بصورة إدارة تؤدي خدمات بانتظام للأفراد. في هذه المرحلة تطورت وظيفة الدولة، حيث بسطت سلطتها على جميع المجالات كتعبير عملي عن المناداة بالسلطة المطلقة لسيادة الدولة اقتصادياً وسياسياً.

وبظهور السلطة البوليسية في القرنين السادس عشر والسابع عشر، أصبح للدولة دور يتمثل في الرعاية وتحقيق الخير المشترك للأفراد ولو عن طريق الإكراه، مما أدى إلى تدخل السلطة العامة في المجالات الخاصة للمواطنين وهو أمر بالغ الخطورة. ومن هنا كان المجهود القانوني الكبير منصباً على إرساء إدارة للدولة مبنية على قواعد قانونية ثابتة عن طريق إخضاع بعض نشاط الإدارة لحكم القانون.

يتبين من خلال هذا التقديم المختصر، أن الضبط الإداري قد نشأ في ظل الحكم حتى أنه أدمج فيه لمدة طويلة، ورغم تمييزه جزئياً عنه في مراحل لاحقة، إلا أنه ظل أداة من أدواته. وبعد قيام الثورة الفرنسية سنة 1789، عُهد للهيئات المحلية أيضاً أن تكفل للسكان مزايا ضبط حسن، خصوصاً في مجالات: الملكية، الصحة، أمن الشارع والأماكن والمباني العامة.

مفهوم الضبط الإداري ونظام الحسبة في الشريعة الإسلامية

عرف الضبط الإداري في ظل النظام الإسلامي خصوصاً في الصدر الأول للإسلام، في العهد النبوي الشريف والخلفاء الراشدين من بعده، من خلال ما يسمى بـ نظام الحسبة. ويعد نظام الحسبة (الأمر بالمعروف والنهي عن المنكر) وظيفة أساسية للحفاظ على الكيان الاجتماعي للمسلمين، ومن أهم النظم الإدارية التي استحدثها المسلمون لحفظ الأمن واستقرار النظام في المدن حتى لا يحدث غش في البيوع أو الصناعات.

وولى الرسول عليه الصلاة والسلام بعض أصحابه الحسبة في أماكن متعددة: ففي مكة استعمل عتاب بن أسيد، وفي المدينة استعمل عمر بن الخطاب على سوقها، وفي الطائف استعمل عثمان بن أبي العاص. وواصل الخلفاء الراشدون خطى الرسول في أمور الحسبة ومراقبة الأسعار ومحاربة الغش وتنظيم البناء.

وفي القرن العشرين، ومع تحول وظيفة الدولة من الدولة الحارسة والدركية إلى الدولة التدخلية، خصوصاً بعد الأزمة الاقتصادية لسنة 1929، ازداد نشاط الإدارة ليشمل مجالات متعددة بإدارة المرافق العامة. وانعكس هذا التدخل على حريات الأفراد في مقابل اتساع وظيفة الضبط الإداري كأداة للسيادة والسيطرة على الأوضاع الاجتماعية.

وبعد سيادة المفهوم الديمقراطي الليبرالي، بقيت جهة الضبط الإداري قائمة ومرتكزة على الحفاظ على النظام العام بمدلولاته الثلاثة: الأمن العام، الصحة العامة، والسكينة العامة، إضافة إلى أهداف حديثة كالنظام العام البيئي، رونق وجمالية البيئة الحضرية، وحماية الآداب والأخلاق الحميدة.

تعريف الضبط الإداري وتمييزه عن المفاهيم المشابهة

تتعدد المفاهيم والتسميات والتعاريف التي قدمها الباحثون وفقهاء القانون للضبط الإداري؛ حيث يسبغ عليه المشرع المغربي وصف الشرطة الإدارية، في حين تستعمل أغلب الدراسات المقارنة والعربية مصطلح الضبط الإداري أو البوليس الإداري.

ويدل مصطلح البوليس الإداري على معنيين: أحدهما مادي ويعني نشاط البوليس الإداري، والآخر عضوي ويعني هيئة البوليس الإداري. أما مصطلح الضبط الإداري فيقصد به معنى واحد هو المعنى المادي فقط، لذلك يفضل أغلب الفقهاء استعمال مصطلح الضبط الإداري لدلالته الدقيقة ولكونه مصطلحاً عربياً.

تعاريف الفقهاء والباحثين للشرطة الإدارية

يفضل الأستاذ عبد القادر باينة تعبير الضبط الإداري على تعبير الشرطة الإدارية، إذ يعرف الشرطة الإدارية بأنها: "مجموع نشاطات الإدارة التي تمكن من اتخاذ مختلف الإجراءات التنظيمية والفردية من أجل الحفاظ على النظام العام بمدلولاته الثلاثة: الأمن العام، الطمأنينة والصحة".

وجاء في دليل الشرطة الإدارية الجماعية بأن الشرطة الإدارية هي "تلك الوسيلة القانونية التي تتيح للإدارة التدخل للحفاظ على النظام العام بكافة مدلولاته في إطار الاختصاصات المنوطة بها".

وفي تعاريف أخرى، عُرِّفت سلطة الضبط الإداري بأنها "حق الدولة في تقييد حريات الأفراد باتخاذ الإجراءات الوقائية اللازمة لحماية النظام العام داخل المجتمع"، أو أنها "كل التدابير والإجراءات التنظيمية التي تقوم بها الإدارة بهدف وقاية النظام العام". وفي الفقه الغربي، أورد شارل ايزنمان تعريف السيد papanicolaidis بأنها "جميع الأنشطة المعيارية والقمعية والمادية التي تقوم بها السلطات الإدارية إما لضمان حسن النظام في المجتمع أو داخل المرافق العمومية أو لحماية السلامة المادية للمجال العام".

أهداف الضبط الإداري التقليدية والحديثة

تفرض السلطات المكلفة بمهام الشرطة الإدارية قيوداً على حريات الأفراد، وحتى لا يترك المجال لهذه السلطات لتجاوز هذه الحريات، حدد المشرع أهدافها وغايتها، والتي تتجلى في:

• الأهداف التقليدية: الحفاظ على النظام العام بمدلولاته الثلاثة (الأمن العام، الصحة العامة، والسكينة العامة).
• الأهداف الحديثة: حماية الأخلاق الحميدة والآداب العامة (النظام العام الخلقي)، جمالية ورونق المدينة، الكرامة الإنسانية، والنظام العام الاقتصادي والاجتماعي.

الهيئات الممارسة للشرطة الإدارية ووسائل عملها

نميز بخصوص الهيئات الممارسة للشرطة الإدارية بين نوعين أساسيين:

• الشرطة الإدارية العامة: تكتسي طابع العمومية والتجريد في الحياة العامة.
• الشرطة الإدارية الخاصة: تحدد مهامها بدقة وتستلزم إجراءات ضبط محددة ومقننة (كشرطة السكك الحديدية، التعمير...).

الهيئات الممارسة على المستوى الوطني والمحلي

في المغرب، أناط المشرع مهام الشرطة الإدارية إلى هيئتين:

• على المستوى الوطني: تتمثل في رئيس الحكومة والوزراء.
• على المستوى المحلي: تتمثل في السلطة المحلية (الوالي أو العامل والباشوات والقواد) والأجهزة المنتخبة (رؤساء الجماعات والمقاطعات في إطار وحدة المدينة).

الوسائل القانونية والمادية لسلطات الضبط الإداري

لأداء مهامها، منح المشرع لسلطات الضبط الإداري ثلاث وسائل أساسية:

أولاً: القرارات التنظيمية أو لوائح الضبط
وهي قرارات إدارية تصدر لتنظيم وضعية قانونية تهم فئة من المعنيين بها، وتأخذ الأشكال التالية:

• الحظر أو المنع: الجزئي وليس الكلي (كمنع مزاولة مهن مقلقة بعد ساعات محددة).
• التصريح أو الإخطار المسبق: (كإخطار السلطات مسبقاً بتنظيم تجمع خطابي لحزب سياسي).
• الترخيص أو الإذن المسبق: (كالحصول على إذن من السلطات حول حق الإقامة).
• تنظيم النشاط الفردي: بوضع شروط أو حدود لممارسته (كأنظمة تنظيم المركبات في الشوارع).

ثانياً: القرارات الفردية
تهم وضعية قانونية محددة وعادة ما تخص شخصاً بعينه، وتتخذ الأشكال التالية:

• الإذن أو الترخيص: في المجالات التي لا تنظمها مهن خاصة (مثل: مقاهي، قاعات الشاي).
• الأمر: إصدار أمر لفرد محدد للقيام بشيء معين (كإزالة نفايات من الطريق أو هدم منزل).
• المنع: كمنع عرض فيلم معين أو منع فتح المقاهي (وتصدر قرارات المنع على شكل قرارات تنظيمية أو فردية).

ثالثاً: الوسائل المادية والتدابير الإدارية
مجموعة من التدابير التي تعد بمثابة جزاءات أو عقوبات إدارية، منها:

• الإنذارات: التوجيه بعدم احترام القرارات (كالإنذار الموجه لمطعم لعدم احترام النظافة).
• إغلاق مؤسسة: تدبير يتخذ كجزاء لعدم احترام الضوابط بالرغم من توجيه إنذار سابق.
• سحب الإذن أو الرخصة: كالمطاعم التي تخالف الضوابط.
• المنع المؤقت: إصدار قرار بالمنع من مزاولة نشاط معين إلى حين إصلاح المخالفات.
• المصادرة: سحب منتوجات أو مواد غير مطابقة أو مضرة بالصحة.

خصائص نظام الشرطة الإدارية وضوابطه القانونية

الطابع الوقائي وتخصيص الأهداف للشرطة الإدارية

تنطوي الشرطة الإدارية على عدة خصائص بارزة:

1. الشرطة الإدارية تدبير وقائي:
تتميز القرارات الإدارية في هذا المجال بطابعها الوقائي (الشرطة المانعة أو الوقائية) لتوقي الأفعال التي قد تخل بالنظام العام. وتتحقق هذه التدخلات دائماً من خلال الإرادة المنفردة للإدارة، ولا يجوز التنازل عنها للغير على الإطلاق.

2. الشرطة الإدارية نشاط مخصص لغاية أو هدف معين:
وهو ما يعرف بقاعدة "تخصيص الأهداف"، حيث ينبغي للشرطة الإدارية أن تحقق أحدا أهداف النظام العام، وبتجاوزها تصبح أعمالها غير مشروعة.

حدود وإجراءات الضبط الإداري والاستناد للسلطة العامة

3. الشرطة الإدارية إجراءات ذات حدود وضوابط:
الوسائل القانونية والمادية يجب ألا تتعارض مع النصوص التشريعية. وإذا قام الدستور بكفالة حريات جوهرية (كحرية العقيدة، وحرية التنقل والاستقرار والخروج والعودة في الدستور المغربي)، فإنه يمنع على هيئات الضبط المساس بها باعتبارها حريات مطلقة دستورياً.

4. الشرطة الإدارية نشاط يستند إلى السلطة العامة:
تستعمل سلطات الضبط الإداري أساليب القسر والجبر والجزاءات لتقييد النشاط الفردي بغية المحافظة على النظام العام وشروط ممارسة الحرية ذاتها.

أهمية موضوع الضبط الإداري والأساس القانوني للرقابة القضائية

تتجلى أهمية الضبط الإداري في أنه وسيلة الإدارة للحفاظ على النظام ووقاية المجتمع من الجريمة، ولكونه يمس حقوق الأفراد وحرياتهم مباشرة. ومع اتساع مفهوم النظام العام، زادت أهمية سلطة الضبط الإداري في تنظيم الأنشطة الاجتماعية والاقتصادية والبيئية.

ونظراً لخطورة خروج سلطات الضبط الإداري عن القواعد المألوفة سواء في الظروف العادية أو الاستثنائية (كحالة الاستثناء أو حالة الطوارئ)، تبدو أهمية الرقابة القضائية لحماية مبدأ المشروعية وتقرير التعويض عن الأضرار في إطار المسؤولية الإدارية (بناءً على خطأ أو بدون خطأ).

المرجعيات التشريعية والدستورية للرقابة القضائية في المغرب

يتشكل الأساس القانوني للرقابة القضائية بالمغرب من النصوص التشريعية التالية:

• الفصل 118 من الدستور المغربي (الفقرة الثانية): "كل قرار اتخذ في المجال الإداري سواء كان تنظيمياً أو فردياً، يمكن الطعن فيه أمام الهيئة القضائية المختصة".
• المادة 20 من القانون رقم 90-41 المحدث للمحاكم الإدارية: ينص على أن كل قرار إداري صدر من جهة غير مختصة أو لعيب في شكله أو لأنحراف في السلطة أو لانعدام التعليل أو لمخالفة القانون، يشكل تجاوزاً للسلطة يحق للمتضرر الطعن فيه.
• المادة 08 من القانون رقم 90-41: تختص المحاكم الإدارية بالبت ابتدائياً في طلبات إلغاء قرارات السلطات الإدارية بسبب تجاوز السلطة، وفي النزاعات المتعلقة بالعقود الإدارية ودعاوى التعويض عن أضرار أعمال اشخاص القانون العام.
• الفصلان 79 و 80 من قانون الالتزامات والعقود المغربي: ينص الفصل 79 على مسؤولية الدولة والبلديات عن الأضرار الناتجة عن تسيير إدارتها والأخطاء المصلحية، وينص الفصل 80 على المسؤولية الشخصية للمستخدمين عن تدليسهم أو أخطائهم الجسيمة.

إشكالية البحث والمناهج العلمية المعتمدة

يثير موضوع البحث إشكالية مركزية تتجلى في السؤال الرئيسي التالي:

"ما هي أوجه رقابة القضاء الإداري على سلطات الإدارة في مجال الضبط الإداري في الظروف العامة، وما مدى حماية الحقوق والحريات في الظروف الاستثنائية؟"

وتنبثق عن هذه الإشكالية الأسئلة الفرعية التالية:

• ما هي أوجه رقابة القضاء الإداري على تدابير الضبط الإداري؟
• ما هو دور الرقابة القضائية في حماية مبدأ المشروعية؟
• ما هو دور دعوى التعويض في حماية الحقوق والحريات؟
• هل الرقابة القضائية على تدابير الضبط الإداري ثابتة أم متناسبة مع مختلف الظروف؟
• هل تمتد رقابة القضاء الإداري إلى ملائمة قرارات الضبط الإداري؟
• ما مدى حماية القضاء الإداري للحقوق والحريات في الظروف الاستثنائية؟

وللإجابة عن هذه الإشكالية، اعتمد البحث على المناهج التالية:

• المنهج الوصفي التحليلي: لدراسة أوجه رقابة القضاء الإداري على تدابير الضبط الإداري إلغاءً وتعويضاً.
• المنهج التاريخي: باستحضار قرارات القضاء الإداري للوقوف على التطور الحاصل مدى حمايته للحقوق.
• المنهج المقارن: بالاعتماد على الفقه والقضاء الإداري الفرنسي والمقارن والمغربي.

وقد تم تقسيم موضوع الدراسة إلى فصلين رئيسيين:

• الفصل الأول: دعوى الإلغاء ودورها في حماية المشروعية.
• الفصل الثاني: دعوى التعويض ودورها في حماية الحقوق والحريات.